基础养老金制度的公平性问题同样也是我国研究的重点问题。本文基于对日本代际公平问题的反思，以公平性为主线，重新审视日本国民年金制度的诞生与改革法理，认为“数理上解决代际公平问题”即“代际精算公平问题”并非代际公平问题的真命题，代际公平问题背后真正的命题应是国民信赖性、财政可持续性问题，世代内的分配正义与水平公平方为国民年金改革的主线。以此为基础，本文将思考日本国民年金制度的经验如何为我国基础养老金制度的完善提供参考。
二、日本国民年金制度的缘起与立法背景
公共养老金是以国家为责任主体，为收入能力长期丧失、减退的国民提供收入保障的制度（坂口正之等，2012）。公共养老金的机能主要有四项，分别是预防或救济贫困、收入再分配、促进经济稳定发展、维护社会政治安定（上村敏之，2009）。日本公共养老金主要由国民年金与厚生年金构成。国民年金属于国家强制性养老金，是日本公共养老金的基础部分。日本国民年金制度的法律基础是1959年制定、1961年正式实施的《日本国民年金法》。国民年金制度是典型的以社会保险模式运行的公共养老金制度，具有独特的年金数理，将保险原理与扶助原理相结合。比起保险数理的公平性，国民年金作为保障国民生活的制度，更加注重实质的公平性。国民年金具有公益性特点，采用国家责任原则，加大公费负担的投入，强制国民加入，并不严格适用给付反对给付均等原则。
日本的年金制度源于明治初期（明治时代：公元1868年至公元1911年）针对军人、官吏的恩给制度，其财源是租税，用于提供退休、障害、遗属相关的年金给付（李静淑，2013）。此后，日本年金制度由国营企业逐渐扩展至民间企业，1941年《日本劳动者年金保险法》、1943年《日本厚生年金保险法》渐次成立，企业的劳动者开始适用作为社会保险的年金制度。然而，各类年金制度的调整范围终究是有限的。据统计，日本国民年金制度诞生前，受到各类年金制度保障的仅有1250万人，不到全体劳动者的1/3（吉原健二等，2016）。
基于对社会发展的高龄少子化、核心家族化的预测，为了将年金制度的适用范围扩大至全体国民，日本于1955年开始讨论设立国民年金制度。当时最大的问题点即在于国民年金制度的公平性，即是应以保险费的缴纳为条件的缴费制为基础，还是应以税收作为年金财源的无缴费制为基础。如果仅以缴费制为基础，将会造成已经处于老龄、障害等状态的国民无法获得年金保障，并且当时还存在很多国民年金保险费缴纳较为困难的低收入者或无业者。经过多次讨论，日本社会保障制度审议会认为应同时以缴费制与无缴费制国民年金制度的基础，而缴费制应以有负担保险费能力的人为对象，没有负担保险费能力的人则适用无缴费制（吉原健二等，2016）。由此可以看出，日本国民年金制度最初的理念就在于维持国民都能受到保障的体制，其更注重保障范围的普遍性、制度运作的稳健性。
《日本国民年金法》规定，未加入厚生年金和共济年金的20岁至60岁的日本国民都要加入缴费型国民年金，60岁以上或生活困难的日本国民免费加入国民年金（第7条第1项）。国民全民年金体制就此确立。国民年金制度于经济上是一种以社会保险模式为主的财政运作，保险人是国家。国民年金制度下，无论性别、职业、收入的有无，均能以个人的身份获得年金给付，这意味着全面的生活保障体系的形成（水平公平的追求），也意味着资金来源的相对充实。国民年金制度带有社会再分配的意义（分配正义的探索），成为了日本公共赡养的组成部分。国民年金制度建立之初，对被保险人采用平等、均一的保费模式，即基于未来一定比率实现收支平衡而计算的保险费率。年金给付标准为参保期间年收入的1/3，以保障老年人最基本的生活需要。国民年金的给付条件是缴纳国民年金保险费达到25年以上（40年为满期），在国民年金制度发足之日起已经达到一定年龄的人，则由经过措施将年限缩短至15年至24年不等。
日本国民年金制度的创设虽然有着高龄少子化问题开始的背景，但是彼时日本正处在经济高速成长期，高龄者数量较少，且仍然能较全面受到私人抚养制度的支持，养老金保障的社会功能并不十分凸显（坂口正之等，2012）。由此，日本当时采用的是基金积累制，这一制度有着将积累的基金作为财政投融资资金利用的优势。但同时，该制度在诞生之初也存在一些弊端。基金积累制具有不稳定性的特征，通货膨胀率高于基金利率的情况下，积累基金的实质价值将减少，这使得国民年金制度应对高龄少子化快速演进时捉襟见肘。同时，国民年金制度的保障范围并不周全，学生与专职家庭主妇被作为任意加入者而被置于国民皆年金之外。这些弊端随着国民年金制度的运行逐渐演变成社会问题，成为一次次改革的动因。
三、日本国民年金公平性改革的历程
商业保险、报酬比例年金的原理是交换正义，一般通过水平公平而实现。与此相对，公共养老金则与分配正义密切相关，通过定额的基础年金实现对高收入者与低收入者的再分配。水平公平与垂直公平最先体现在税收相关的事项上，垂直公平即对高收入者课以比低收入者更高的税，而水平公平则是对同样的人课以同样的税（堀勝洋，2017）。对于公共养老金而言，水平公平与垂直公平的区分可以运用于保险费负担与年金给付的基准上，垂直公平即是对高收入者课以更多保险费，对低收入者给予更多保险给付；水平公平即是对所有的人课以同样的保险费，进行同样的年金给付。
日本国民年金的公平性改革的主线是，实现国民年金的基础性，应对高龄少子化，追求社会保障的稳定（岩村正彦等，2022）。财政可持续性问题是国民年金制度运行的根基，国民年金制度公平性的目标分配正义、水平公平的实现，维持财政可持续性是其基础。这是由于在制度的财务健康状况得到保障的情况下（能够为所有投保人提供福利），才能进一步确保制度能够公平地为所有投保人提供福利。多数经济发达国家，已经经历或实现了对现收现付制的改革，以加强缴费和待遇之间的联系，提高享受全额养老金的年龄（罗伯特·霍尔茨曼等，2004）。日本也不例外。日本国民年金的财源是被保险人支付的保险费、国库负担以及保险费积累的资金运用。随着日本高龄少子化的发展，社会保障费成为国家政策经费中最大的费目，社会保障成为理所应当的改革对象。历次国民年金制度改革的目标既是减轻国库的负担，也是构建起能够对应社会保障和社会经济变化的制度。
日本国民年金公平性改革的基本举措可概括为：第一，扩大国民年金的适用范围，保障保险费收入，提升社会保障的水平公平。第二，确立国民年金的基础性地位，巩固公共养老的基盘，实现社会保障的分配正义。第三，确保国民年金财政的可持续性。设置工资和物价的浮动机制、宏观经济浮动调整机制，严格控制缴费率的上升，提高国家财政负担比例，以实现国民年金制度公平性的目标。第四，保障国民年金与社会发展形态的适应性。调整国民年金的缴纳期限与领取期间，以灵活性保障国民年金的财政可持续性。
（一）国民年金主体全面性的改革
日本国民年金主体全面性改革，确保了所有主体均应当且能够受到国民年金制度的保障，这是实现国民年金制度水平公平的必然要求。这意味着国民年金的缴费和给付规则必须得到公平地执行，不应因为年龄、性别、收入或其他因素而产生不公平的待遇。
针对前述国民年金主体范围的问题，日本通过了两次国民年金制度改革加以解决。首先是确立无业配偶的独立年金权。1985年国民年金改革确立了无业配偶（实践中往往为女性配偶）的年金权。以往企业职员、公务员的无业配偶（或收入水准一定程度以下的配偶）仅仅被认为可以任意加入国民年金，而没有被强制要求。若无业配偶没有加入国民年金，则其国民年金仅仅是在其配偶的年金基础上加上自己的加给部分。这导致无业配偶在一定年龄离婚后会陷入无年金的状态。新制度将被扶养的配偶作为第3号被保险人，要求其强制加入。
其次是国民年金制度对学生群体的强制适用。1961年日本国民年金制度发足以来，由于20岁以上的学生是自由加入的，这些学生大部分处于未加入国民年金制度的状态。1989年日本国民年金改革将学生作为第1号被保险人，强制学生加入国民年金。伴随着强制加入，学生也被课加了保险费的支付义务，在缺乏承担能力的情况下，可以申请免于缴纳保险费。
1989年国民年金制度改革以来，《日本国民年金法》下国民年金的被保险人的三种类型基本固定（第7条）：（1）第1号被保险人。自营业者、学生、无职者等20岁以上60岁以下的日本在住者，非第2号、第3号被保险人，也非被用制度下老龄、退休年金的受给付人。（2）第2号被保险人。企业职工（厚生年金的被保险人）、公务员（共济合作社的成员）。（3）第3号被保险人。第2号被保险人20岁以上、60岁以下的被扶养配偶。针对国民年金保险费支付困难的人，《日本国民年金法》设置了多阶段免除制度，包括全额免除、3/4免除、半额免除和1/4免除等（第27条）。
（二）国民年金基础性的改革
日本虽然在二战后实现了“国民皆年金”，但由于历史的原因，在1985年改革前，其养老金制度主要按照受雇者、非受雇者、国营、私营等不同保险形式分成不同的类型和制度，国民年金主要的受众是农民和城市灵活就业人员（高山宪之等，2019）。不同类型的养老金按照行业、地区各自独立管理，财政负担不均的现象越来越严重（王伟，2007）。1985年的日本国民年金改革，是国民皆年金体制发足以来的首次大修。本次的目标首先在于整合公共养老金（国民年金、厚生年金、共济年金）。以往的制度中存在着与各个职业、领域相对应的旧制度，这些制度的负担、给付各不相同，存在着不合理的给付差距，导致了财政基础的不稳定性，过剩给付、重复给付的问题时有发生。
为了解决这些问题，新制度将以往以自营业者为对象的国民年金的适用对象扩大至了全体国民，将国民年金作为所有年金的基础年金（老龄基础年金、障害基础年金、遗属基础年金）。并将给付以个人为单位，要求财政上实现单一年度的收支均衡。国民年金只支付基础养老金，民营企业和公职人员的养老金在基础养老金的基础上，根据平均工资和加入保险的时间进行加算，形成基础养老金之外的第二层次养老金。1985年改革以来，日本的第一支柱养老保障体系才真正成为全体国民基础性、兜底性的养老金。
（三）国民年金财政可持续性的改革
在国民年金制度中，财政可持续性与制度的收支平衡密切相关。历次改革之下，这也成为代际间公平（精算公平）问题的导火索。代际公平性涉及到国民年金制度对不同代际人群的公平性。在国民年金制度中，投保人需要支付保险费来维持该制度，而他们可能面临养老金不足或者无法获得养老金的风险。这意味着，当前的年轻世代可能会承受更大的财务压力，同时将来无法获得应有的年金给付。这将与国民年金制度的公平性要求背道而驰。
1961年开始，日本国民年金采用完全基金积累制。高龄少子化问题导致劳动人口减少的同时，领取养老金的高龄者人数不断增加，这使得基金积累制面临着负担与给付的不平衡问题。在国民年金制度成熟度提高、受益人数量增加的情况下，物价上涨超过了国民年金的资金运用收益，导致国民年金制度的可持续性受到影响。由此，在基金积累制之下，国民年金给付的财源是不足的。
1973年，日本修改了完全基金积累制的模式，在国民年金额度计算的基准中引入物价变动制，自动改定年金额度而改为将给付水准与房租、物价情况一起计算，形成了确定给付型年金。自此，国民年金更接近现收现付制。此举导致国民年金保险费大幅上升，给付水平却被抑制。也就是说，日本现在的国民年金财政体制是更为接近现收现付制的部分积累制。
20世纪80年代末，在经济环境大幅变动的影响下，日本现收现付制的公共养老保障体系的财政状况迅速恶化，由之而来的是对养老制度的不信任以及在解决问题过程中产生的代际负担和待遇的不公平，这使得越来越多的日本国民逃避养老金缴纳责任（原新等，2010）。1989年的日本国民年金改革引入了完全物价联动制。以往国民年金的改定条件是前一年度消费者物价上升率达到5%以上，本次修改则不再考虑物价上升率的程度，而是根据前一年度的消费者物价上升率改定年金额度，从而实现了完全的物价联动制。
2004年以前，新退休者依据工资增长率确定养老金水平，65岁以上的已退休者根据消费者价格指数调整养老金。2004年日本对整体的公共养老金改革实施了“百年精算制度”，其中目的之一就是思考国民年金公平性。2004年改革引入“修正指数”，新老退休者的养老金待遇根据净工资指数（或CPI）减去修正指数进行调整，通过适度抑制给付水平的上涨幅度，控制养老金缴费率的持续上升，以体现制度赡养负担变化和人口长寿风险的调整。在2004年改革中，日本政府根据平均工薪阶层的厚生年金保费，计算出世代间不同的负担和受益：1953年出生的世代，支付670万日元的保险费，可以获得5500万日元的年金给付；1985年出生的世代，要支付3300万日元的保险费，获得7600万日元年金的给付。日本政府想由此强调国民年金对于任何一个世代都没有损失，都能带来养老保障（直井道子等，2014）。
在这一背景下，2004年的日本国民年金改革十分特别，在财政可持续性上扭转了以往改革的观点。以往的年金是以永久均衡为前提的，基础年金的金额以5年为一个单位结合高龄者的消费实态进行调整，每年仅结合消费者物价的变动自动改定（井口直樹，2010）。而此次年金体制改革则是以有限均衡为转移，在固定保险费水准的前提下，抑制了年金的给付水准（岩村正彦等，2022）。以为100年后必要给付的1年份年金作为年金基金为前提，此次年金体制改革修改了保险费水准的规定方式、年金的自动调整机制，将基础年金的国库负担率提升至1/2。
（四）国民年金的延迟退休连携改革
弹性退休制度是应对老龄化对公共养老金制度冲击的有效制度（孙荣，2022）。国民年金和延迟退休改革的关系非常密切。随着人口老龄化的加剧和人均寿命的延长，日本的退休年龄已经逐步推迟。日本先后进行了60岁、65岁、70岁三个时段的延迟退休制度改革，采取以制定和修改《日本高龄者雇佣安定法》为主要内容，其目标之一就是缓解养老金财政压力（丁英顺，2021）。日本老年人普遍长寿，很多在年龄上达到老龄的人口的健康程度仍然很高，具有工作的能力（椎名一博，2012）。日本2020年出台了《日本年金制度改正法》，涉及到公共养老金制度的整体性改革。
弹性退休制度是实现国民年金制度持续运行的方式，国民年金作为基础性年金的改革举措在于以财政可持续性为导向的国民年金受领期间选择的扩大化，高龄者根据自身情况更加灵活地选择国民年金制度的运用。这一改革可以帮助国民年金机构增加保险费来源，减少年金给付，减轻财政负担，提高制度的财政可持续性。其一，将现行70岁的国民年金受领始期上限提升至75岁，即国民年金的被保险人可以在60岁至75岁间选择国民年金的受领期间。其二，如果国民年金的被保险人选择在65岁以前受领国民年金，则国民年金的金额将按照基准额每提前1个月减额0.5%，最大减额不超过30%；如果国民年金的被保险人选择在65岁以后受领国民年金，则国民年金的金额将按照基准额每推迟1个月增额0.7%，最大增额不超过42%。
四、公平性视角下日本国民年金制度的评价
当公平与养老金相结合，其要点在于发挥养老金在缩小收入差距、调节收入分配中的作用，重点考虑低收入者和贫困老年人的养老保障问题（龙玉其，2019）。经由对日本国民年金制度的公平性重述可以发现，以往的代际公平论者忽视了对年龄组问题（age-group problem）与出生序列问题（birth-cohort problem）的省察。
年龄组问题，即同一时期高龄世代与年轻世代间的公平性（世代间公平）和年轻世代内部的公平性（世代内公平）。例如，高龄世代的年金额超过年轻世代工资额的情况，特别是在现收现付制下，是不应被允许的，因为这超越了养老金数理的界限。出生序列问题，即出生年代的公平性问题。不同年代出生的人会遇到很多社会经济环境的差距，即可能国民年金制度内的收益率不高，但是生涯所得却更多。这还意味着，不能就国民年金而论国民年金，而要看包括国民年金的整个社会体制下，是否能够达到公平，以及达到什么样的公平。
（一）代际公平问题的实质：财政可持续性、国民信赖性问题
罗尔斯认为，社会是一个世代相继的公平的社会合作体系（约翰·罗尔斯，2002）。老一代人的思想、决策、行动会直接影响新一代人，代际公平问题始终会存在。代际公平是一种时间视角下的公平，受到经济环境变化的影响。精算平衡是一种面向过去的平衡，虽有可能在一个时间点上达致平衡，但不可能在每时每刻都实现。基于代际公平与效率的不兼容性（杨充霖，2021），过分强调代际公平将导致国民年金制度与其制度目标南辕北辙。
与其他制度一样，国民年金制度不能独立于社会经济环境而存在。日本的公共养老金占据了国家社会保障费用的一半以上，积累基金近200兆日元。国民年金运作要考虑物价、工资上涨，保障国民生活，因而年金给付额度一定是随动的。并且，在现收现付制之下，高龄少子化之中，劳动力减少，高龄者占总人口增加，这是国民年金单纯内部收益率差距的主要原因。但是，并不能单独就内部收益率讨论代际公平问题（堀勝洋，2017）。代际公平问题在日本国民年金制度诞生时的原始保费厘定上诚然较为突出，但是，随着日本国民年金制度的历次财政可持续性改革后，通过动态厘定费率反映社会环境的变迁时，数理上的代际公平问题就不一定是真问题了，因为在历史、人口、经济等要素之下其不能为简单的交换正义所涵盖。
分配正义作为一种纯粹程序的正义，注重分配过程和规则的合理性，因而与背景制度的恰当安排密切关联（王驰，2023）。日本国民年金制度自诞生之时，就是社会保险与国家财政“两条腿”走路，其主要目标不是维持代际间的数理公平，而是奠定坚实的老后所得保障基础。在制度引入之初，国民年金的运行中即存在不同年龄层保险费缴纳的差异，但这一差异并不是径直由其他被保险人承担，而是经由国家财政兜底。财政运转模式的变革、基金积累制到部分积累制的转化，实际上是为了避免世代间存在前述的绝对不公平的情况。纵观国民年金制度的诸次改革，其目标以代际内公平为基础，1985年的日本国民年金改革、1989年的日本国民年金改革的主要内容是国民年金主体的全面化，以实现保障的周延化、基础化。
现阶段日本国民年金制度的代际公平问题主要不是一个制度问题，代际公平与国民年金制度的目标缺乏直接关联。代际公平问题反映了在高龄少子化问题的影响下，日本的社会环境发生着快速的变革，现役世代对于未来年金支给存在着担忧（年金綜合研究所等，2017）。国民年金制度追求的能且只能是在能够维持财政可持续性的范围内，尽量权衡世代间的公平与世代内的公平。2004年的百年精算改革以来，这一问题已被一定程度上解决了。正如有学者指出的，代际公平论忽视了国民年金制度的社会保险属性，在计算上未结合社会环境的变迁进行精密考量，其结果是削弱了年轻人对国民年金制度的信任（玉木伸介等，2017）。同时，容易被选择性忽略的是，随着日本社会的发展，人口的长寿水平在不断提高，人均获得国民年金给付的年限在不断提高。
（二）公共养老金下公平性的分担：国民年金保障的基础性
公共养老金（社会保险）的公平问题与一般保险的公平问题不同，一般保险讨论的是道德风险与逆向选择，相较一般保险，基于国民年金的强制适用，国民年金不必担心逆向选择与道德风险。公共养老金项下更多被讨论的是所有被保险人能否享有同等待遇，即水平公平问题。同等待遇包括保险费的支付额度、年金的领取期间与额度，这在任何一个国家都是不一样的。
日本国民年金的公平性在于对于高龄者的平等保护，而这一点是否实现了且是否能够长期实现则是评判国民年金公平性的标准。根据《日本宪法》第25条，日本国民保有最低限度生活受到保障的权利，国家则具有保障生存权的义务。《日本国民年金法》第1条确立了国民年金制度的立法目的，即“基于《日本宪法》第25条第2项规定的理念，将由于老龄、障害或死亡对国民生活安定的影响通过国民的共同连带加以防止，维持和提交健全的国民生活”。国民年金制度的目标不在于实现国民之间养老水准的公平，而在于为所有国民提供最低限度的生活保障。作为日本社会保障基本法之一的《日本生活保护法》第2条也规定了，只要满足该法规定的要件，无差别平等适用于所有国民。体系解释下，《日本国民年金法》在理念上也更近于分配正义、水平公平。
日本的养老金理论将养老金定位为支援高龄者经济、精神自立的制度。希望通过养老金制度，使高龄者在职业生涯结束后，不用工作就可以获得安定的收入（直井道子等，2014），即收入保障。国民年金制度的直接机能是保障基本的生存权，其间接机能才是实现所得再分配、实现平等化（里見賢治，2010）。事实上，应当注意到国民年金制度社会保障之外的国家财政支持面向，日本国民年金制度自诞生时为了提供完整的保障，就设定了不同年龄段人群不同的年金给付期限，这并非不公平，而是为了保障所有到达需要年金保障年龄的群体，都能享受到年金的保障。简言之，对于国民年金制度而言，世代内保障的公平性更为重要。
在养老金公平性分担的维度上，三大养老保障支柱发挥的功能，应从系统性的视角考察公共养老金内部、公共养老金与个人养老金之间的关系。日本的公共养老金有两层，第一层是定额养老金（国民年金），目的是防止老年贫困，起到的是水平公平的作用；第二层是收入比例养老金（厚生年金），目的是提供收入替代，实现消费平滑，以达致分配正义的要求。从日本公共养老金与个人养老金的关系来看，二者的目标均在于老后所得保障。但同时，二者的作用有很大差别。一方面，公共养老金虽然发挥着基础性的作用，但是其重要性正在缩小；另一方面，个人养老金的保障范围在持续扩大。公共养老金与个人养老保险并存，并实现机能补完。公共养老金是强制被保险人加入的，向所有被保险人提供部分保障，不问年龄而适用同样的保险费。个人养老保险是自由加入的，提供的是超过公共养老金保障限度的保障，其保险费、保险范围有很大的自由度。
综合来看，公共养老金制度是基础性的，其功能是不可替代的。个人储蓄的界限在于难以普遍面向未来设置合理的消费储蓄计划，老龄生活保障必然成为问题；个人养老金的问题在于价值高昂、普及率低，仅能作为补充性社会保障，而不能成为基础性社会保障。相较之下，公共养老金的加入是强制性的，通过年金额与保险费进行收入的再分配，在政府通过制度保障运营的情况下，具备高度稳定性。并且，制度可以通过财政制度与再调整制度实现与时俱进的灵活性。国民年金制度与其他公共养老金制度在公平性上的分担存在区别。国民年金制度的公平性在于它可以为更多的人提供基本的社会保障，并且保费的负担更加公平。但是相对的，国民年金制度的养老金待遇相对较低，无法提供高水平的养老保障。而厚生年金、企业年金等制度注重提供更高的养老金待遇。
（三）国民年金公平性改革的目标：财政的可持续性
日本公共养老金的改革主线正是如此：在社会经济环境的变迁中，保障公共养老金的可持续性。特别是随着泡沫经济的崩坏，以往的经济体制难以维系的情况下，如何实现社会保障，对于日本政府是巨大的挑战。国民年金主体的扩张，是日本国民年金制度发展的主线之一。主体的扩大，一方面是增加保障范围，另一方面是增加缴纳主体，以解决养老金保险费滞纳问题，提振财政可持续性。其意义既在于年金财源的稳定性，也在于年金保障的周延性。
对于养老金问题而言，少子化和老龄化是一个问题的两面，少子化使得老龄人口占总人口的比例增大，要支付的保险费变多，而缴纳保险费的人数变少；老龄化又加剧了少子化的发生，二者呈负面循环构造。少子化、老龄化带来了代际义务不平衡问题、支出大于收入的隐忧。历经战后的半个世纪，日本的出生率、人口寿命、抚养比等数据发生很大变化，在新的人口结构下，少子化、老龄化带来的影响愈发严重，直接导致了加入公共年金人数的减少和领取者的增多，这进一步加剧了政府的财政负担，扩大了公共年金的收支缺口。因而，如何保障养老金的财源就成为迫切需要解决的问题。
申言之，传统的正义论建立在完满性（Perfektion）的观念之上，剥夺了对最高价值否定的可能性。但是，在现代社会，传统的正义论在多大程度上能够解决问题，是值得怀疑的。在高度复杂的现代社会秩序中，正义已不再被视为对行为发挥实效性的价值，而是变为法律系统的“适度的复杂性”，其以“法律系统的高度适合性”与“法律系统内部诸决定的前后一致性”作为变数，以追求二者最高水准的相互统一为目标。那么，正义就被置于诸社会系统之要求的复合体之中，这赋予了应对社会系统诸要求的反身性。
日本国民年金改革正是不断在国民年金制度系统中引入适度复杂性的过程，其核心目标是维持国民年金作为经济系统的持续运行，法律制度通过调整自身的运行而服务于这一目标。日本公共养老金虽然面临着高龄少子化、国家财政恶化，但是在经历了一系列改革后仍然能保证在未来的80年内无穿底之忧。日本提高年金给付年限的主要理由是，提高国民年金的所得替代率，促进世代间年金的公平（岩田克彦，2014）。有学者通过统计分析，预测在日本公共年金的不断改革下，日本未来年金的缺口可以被填上（张玉棉，2018）。
五、日本国民年金制度对我国的启示
我国实施的养老金制度以基础养老金为基础，以职业年金、企业年金为拓展，以个人养老金为补充。养老金制度是积极应对人口老龄化、保障和改善民生、维护社会公平正义的重要制度保障，公平是这一制度设计的核心要义和价值遵循（马红鸽等，2022）。目前，我国养老金改革的主要矛盾已经转变为“是否公平”（龙玉其，2019）。与世界其他国家相比较，日本的公共养老金制度虽然诞生较晚，但在经济高度发展与人口快速高龄少子化的背景下，制度已臻于成熟（年金綜合研究所等，2017）。日本国民年金的制度演进反映了对分配正义、水平公平的不断追求，其生成、发展模式虽然受到历史、经济因素影响，不能期待其能够被直接移植而起到功能等效，但其法理对我国的制度建设具有重要的参考意义。
（一）主体范围：公共养老金保障的全面性
“老有所养”是每一个人的基本需求，养老金的公平性要求实现保障范围的全覆盖（龙玉其，2019）。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《中国社会保险法》）确立了广覆盖、保基本、多层次、可持续的基本原则。在很多采用多支柱养老保障的国家中，养老金覆盖率仍然很低，许多主体游离于养老金制度之外（罗伯特·霍尔茨曼等，2004），我国仍然面临着这一问题。
然而，我国尚未实现参保人员的全覆盖。一个典型的问题是灵活就业人员的基础养老金参入。由于在《中国社会保险法》层面仅仅认为灵活就业人员可以参保，且保险费需要自己全额缴纳，这就使得大量灵活就业人员因未缴纳也不愿缴纳保险费，而被排除在养老保障之外。“放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人员全覆盖”成为了“十四五”规划纲要在社会保障方面改革的要求。
从日本经验来看，国民年金的强制性与保障的基础性息息相关，实现养老金制度的全覆盖需要政府的强有力支持。政府应该采取必要的措施确保所有人都能够参与基础养老金制度，而不应该让一部分人群被排除在基础养老金保障之外。即便在国民皆年金实现了群体的全覆盖，但是人口的全覆盖是更为迫切的任务，而这条路日本一走就是三十年。现状上，日本的灵活就业者被归于国民年金的第1号被保险人，强制适用国民年金制度。应注意的是，即便在这一目标基本实现之后，如何处理雇佣形态的调整与基础养老金的关系也成为新的问题，这有待制度的完善、监管的贯彻、宣传的加强。
（二）财政统筹：基础养老金的发展方向
根据经济发展水平合理确定养老金缴费和给付水平是基础养老金改革的重中之重。省级统筹之下我国的基本养老金制度面临人口流动不均衡、省际人口结构差异大、代际赡养负担重等问题（杨燕绥，2021）。对此，我国于2022年1月开始实施基础养老金的全国统筹、调剂政策。相较于各省份按一定比例上缴基金收入并下拨至所有省份的中央调剂制度，全国统筹调剂制度的原则是存有当期结余省份的结余资金补贴出现缺口省份的缺口，即结余资金横向调拨，统筹层次进一步提升，理论上会减小各省份养老金基金的收支差异，缓解基金亏损省份的支付压力（吴万宗等，2022）。但同时，在全国统筹的背景下，全国31个省市的基础养老金在地区上差异极大，且农村养老与城市养老也存在着鸿沟。世界各国公共养老金制度的定位都是保基本，这是全社会互助共济的前提，也是中国实现全国统筹的必要条件，其基础在于给国民初始一个包含待遇水平等内容的养老金基础指标（王新梅，2019）。在我国各地收入差距水平很大的背景下，追求全国养老金待遇水平的平等是一条漫漫长路。
1986年日本养老金的改革实际上实现了覆盖全体国民的基础养老金制度，其分别在于不同职业、不同地区、不同性别之间，以实现不同类型公共养老金的统合。其指导原则在于，对于同一个组群的参保人而言，如果在过去支付了同样数额的保费，那么退休时就应得到同样数额的养老金。即不应因为过去参加城乡居民保险制度的年轻人纷纷到城市工作，给城镇的养老金制度缴费，而造成参加城乡居民保险的高龄者得不到应得的养老金（高山宪之等，2019）。日本国民年金的来源是国民的纳税与支付的保险费。其优势与劣势同样明显，优势在于保障范围的完备，而劣势在于年金给付额的不足，尤其是对就业年限较少的人保障水平较弱。据统计，日本高龄世代收入的61%是公共养老金，更有51%的高龄者仅依靠公共养老金生活（椋野美智子，2020）。但无论如何，加入国民年金的收益仍然大于不加入，其仍然是日本国民抵御社会风险的最优选择（张玉棉等，2018）。
日本国民年金制度的待遇基本相同，主要因其缴费计算方式的简单性。日本国民年金待遇主要由缴纳的保险费与基准年金额度的乘积决定（与缴费年限有关），不考虑一个人的工作地点、行业、工资水平如何。相比之下，我国的基础养老金待遇差异较大。这是由于缴费年限、缴费基数和缴费比例各不相同。不同地区、行业、职位的人员缴纳基础养老金的缴费比例和缴费基数是不同的，导致同样的缴费年限，不同人获得的基础养老金待遇也会不同。
综合来看，无论是我国还是日本，财政可持续性都是重要问题。与日本实现的是制度从“简单到复杂”的发展过程不同，我国现阶段更多要实现制度由“复杂到简单”的衍变。二者的发展方向却是殊途同归的，即实现制度运作的“适度复杂性”。代际内的公平是基础养老金所注重的，其前置基础是参保对象的全面，其中间要求是财政的可持续性，其后置要求是养老待遇的平等。我国在养老金制度的建设中，应当注重分配正义、水平公平的贯彻。费率的调整必然要经历由分到统，由差异较大到差异较小的过程，其核心是以全局、长远的角度在全国统筹的基础上调整保险金费率，以基础性实现信赖性，保障养老金制度的公平性，以真正实现“老有所养”。
另外，从日本的经验中也可以看到，随着人口老龄化程度的加剧和社会经济环境的不断变化，基础养老金制度需要不断调整和改革，以保证其可持续性，适应新的形势和需要。例如，加大政府对养老金制度的财政投入、优化养老金制度的管理和运营机制、提高养老金制度的投资收益、探索建立更加灵活和多样化的养老金投资方式等，均属于保障基础养老金制度可持续性的重要举措。
（三）制度衔接：延迟退休背景下公共养老金的灵活性
养老金改革需要基于对人口老龄化危机的正确认识。《中国社会保险法》第16条规定，参加基本养老金的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。这一年限设置在立法当时的社会经济、人口条件下具有合理性，但随着我国人均寿命（健康生活年限）、教育年限的提高，延迟退休就成为一种选择。养老金制度作为社会保障的重要制度，其必然影响到就业形态的变化（清水信広，2010）。高龄少子化下，我国基础养老金制度受到冲击。今日日本所遇到的问题在我国不远的将来也会发生。对此，基础养老金的改革必然需要长期视点的引入。延迟退休与养老金的稳定性息息相关，其效果不在于增收而在于减支（郑秉文等，2021）。在这一点上，日本引入延迟退休相关的动态养老金负担给付政策更具有灵活性。
推迟退休年龄既是为了保障公平性，也可能会影响国民年金制度的公平性。如果政府仅单纯地推迟退休年龄，没有采取其他措施提高养老金给付比例或者优惠长期参保人员的待遇，那么会给那些需要早退休的人造成不公平的待遇。此外，由于推迟退休年龄会增加就业机会的竞争，可能会使得年长的参与者面临更大的失业风险，从而导致不公平。因此，政府和国民年金机构需要采取一系列的措施确保制度的公平性。例如，提高低收入者的养老金支付比例、实施对长期参保人员提供更加优惠的待遇等。政府还可以提供更多的职业培训、介绍机会，提高年长参与者的就业竞争力，以降低他们的失业风险，避免因为退休年龄的提高造成不公平。
（四）系统整合：基础养老金与个人养老金的协同模式
2022年11月，人力资源社会保障部、财政部、国家税务总局、银保监会、证监会联合发布《个人养老金实施办法》，将个人养老金定义为，政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营、实现养老金补充功能的制度。那么，我国的个人养老金制度在定位上就属于第三支柱保险中有国家制度安排的部分。个人养老金制度的主要保障对象是没有第二支柱企业年金或职业年金的广大中低收入者，要求为这些主体提供补充性养老。
我国个人养老金改革的目标是，出台一个人人可参与、投资主体拥有更多选择权、预期受益良好的补充养老金制度（高和荣等，2022）。换言之，要求用个人养老金补充整全的平等性。现代国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。相较日本已形成了较为稳定、统一的社会文化形态，我国幅员辽阔、人口众多、区域发展差别很大，实现基础养老金的水平公平十分困难，但并不能通过引入其他制度而放弃基础养老金的水平公平目标。以日本为鉴，这将使得弱势群体面临更大风险，导致社会对基础养老金的信赖性下降，危及基础养老金财政的可持续性，影响到基础养老金制度本身的存续。
我国基础养老金的改革必然不是一蹴而就的。一方面，养老金作为一个制度体系，其所能够达到的公平性，与项下单一制度所设想的公平性必然是不一样的。基础养老金分担的本身是一种水平公平，其指向的是生存权。相较之下，其他配套制度提供的是分配正义。前者是基础性的，后者是补充性。首先有自身的制度目标，其次才是与其他制度连携发挥更大作用。在这一意义上，不宜期待个人养老金制度起到基础性的功能，个人养老金制度也不应成为某些主体仅有的养老保障方式。另一方面，长期来看，在第一支柱的普及之下，完善第二、三支柱养老金制度是同样需要做的，乃至是更为先导的。公共养老金与个人养老金的连携很有必要，其扩大效应的实现将基于个人养老金的普及（清水信広，2010）。
六、结语
基于公平性的视角，本文系统研究了日本国民年金制度，认为日本国民年金在数理意义上的代际公平并非这一制度要解决的真命题，真命题在于如何实现分配正义与水平公平。在基础性、兜底性的分配正义、水平公平下，代际公平自始不是基础养老金制度的目标。纵观日本国民年金制度的历次危机与改革，制度主体范围的全面性、保障效果的基础性、财政的可持续性等恰是为维持分配正义、水平公平的举措，即使全体国民加入基础养老金，均能在老后获得平等的基础保障。放眼养老金制度体系，整体的公平性目标与各制度的公平性内涵并不相同。日本构建三支柱的养老保障体系已历六十余年，制度间的公平性协动需根植于各自有效运行的基础。解明日本养老保障体系的价值追求与体系运作，有待相关研究的进一步展开。
编辑：于小涵
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