转移支付对居民福利产生的分化效应,导致转移支付不利于缩小收入与财产差距。因此从促进共同富裕,真正惠及低收入人群的目标上,在利用转移支付改善落后地区公共服务的同时,还应该采取以下措施,防止转移支付过度资本化:第一,加大住宅用地供给,让土地供给的增加匹配人口流入的增加,削弱转移支付的资本化效应;第二,加大对房地产市场的调控,抑制投资投机性房产购置需求,加大保障性住房的建设,让低收入家庭免受转移支付资本化效应的不利影响;第三,除了以地区为目标对象的政府间转移支付外,还应该建立直接以人为目标对象的对居民转移支付,加大对欠发达地区低收入人群的精准帮扶。以地区为目标对象的政府间转移支付用于提供教育、医疗、基础设施等地区居民普遍可享受的公共服务,以人为目标对象的对居民转移支付,主要用于完善社会保障制度,体现精准性、直达性。
本文以下部分的结构安排如下:第二部分介绍制度背景,对已有文献进行评述;第三部分构建理论模型,分析转移支付的资本化和福利分化效应;第四部分介绍本文的实证策略和所用数据;第五至七部分报告实证结果;第八部分是结论与政策启示。
二、制度背景与文献评述
(一)制度背景
中国真正意义上的转移支付制度是从1994年“分税制”改革后才建立起来的。在1994年之前的财政体制下,中央对地方的转移支付数额极小,中央与地方政府的财政支出几乎就等于各自的自有财政收入。“分税制”改革大幅提高了中央财政收入占全国财政收入的比重。但是,地方政府仍然承担着较多的事权与支出责任。为了弥补地方财政收入远低于支出责任的缺口,中央财政逐步加大对地方转移支付的力度,地方总财力依赖于转移支付的比重也逐年提高,从1994年的12.6%上升到了2019年的38.2%(见图1)。
转移支付不仅缓解了地方政府财权和事权不匹配,也是缩小地区间横向财力差距,促进地区间基本公共服务均等化和经济均衡发展的重要政策工具。图2展示了各省份2019年财政支出依赖于中央转移支付的比例,从中可见,转移支付在分配上更明显地向欠发达地区倾斜。
图1 1994-2019年中央转移支付占地方总财力的比重
注:地方总财力=地方本级财政收入+上年结余+中央税收返还和转移支付-地方上解;中央转移支付=中央对地方一般性转移支付+中央对地方专项转移支付。
数据来源: 《中国财政年鉴》、《地方财政统计资料》、财政部网站。
图2 各省份2019年财政支出依赖于中央转移支付的比例
数据来源:《中国财政年鉴》。
(二)文献评述
从既有文献来看,有关转移支付经济效应的研究主要包括以下四个方面:
一是测算转移支付对地区间财力均等化的影响。财政转移支付的一个重要目的是促进地方政府间横向财力均衡,从而促进公共服务提供的均等化。多数研究基于省级数据或县级数据,发现尽管一般性转移支付可以缩小财力不均等,但税收返还和专项转移支付却扩大了财力不均等(贾晓俊和岳希明,2012;尹恒等,2007)。但是总的来讲,落后地区财力依赖于上级转移支付的比重远远高于发达地区,转移支付在这个意义上仍是向财力缺口较大的地区倾斜的(尹恒和朱虹,2009)。
二是转移支付对地方财政支出和公共品提供的影响。转移支付使落后地区的地方政府有更多的财力用于提供公共品,从而最终有助于推进公共服务均等化,但其前提条件取决于地方政府将转移支付资金多大程度上用于提供公共品。郭庆旺和贾俊雪(2008)、付文林和沈坤荣(2012)、尹恒和朱虹(2011)、李永友和张子楠(2017)发现转移支付刺激了县级财政生产性支出的扩张。毛捷等(2012)、尹振东和汤玉刚(2016)、范子英(2020)发现转移支付在促进民生性公共品提供上也具有明显的作用。此外,也有一些研究发现转移支付扩大了地方财政供养人员规模和行政管理支出规模,挤出了公共品的供给(袁飞等,2008)。
三是转移支付对地方政府征税努力的影响。这类研究认为,地方政府会将上级政府给予的转移支付补助作为地方财政收入的替代,从而降低对本地税源的征收力度,导致转移支付原本具有的弥补地方财力缺口的作用大打折扣,不利于增强地方自身的“造血能力”。乔宝云等(2006)和李永友(2015)分别利用省级和县级数据,发现转移支付对地方征税努力程度都产生了负面影响。胡祖铨等(2013)将转移支付重新划分为税收返还、均等性质转移支付和配套性质转移支付,发现只有均等性质转移支付会降低税收努力。
四是转移支付的地区经济增长效应。转移支付直接地缩小地区间政府的财力差距,但只有通过促进落后地区经济增长,提升其内生增长动力,才能从根本上促进地区间均衡发展。马拴友和于红霞(2003)、范子英和张军(2010)利用省级数据考察了转移支付对经济增长的作用,发现转移支付并未促进地区经济收敛。马光荣等(2016)利用县级数据,发现一般性和专项转移支付资金对地方经济增长都有正向作用,但是由于一般性转移支付具有更高的财力均等化程度,对地方政府发展经济产生负向激励,因此一般性转移支付拉动经济增长的效果弱于专项转移支付。
总结来看,已有文献重点研究了转移支付多大程度上帮助落后地区弥补财力缺口、促进公共品提供和推动经济发展,这些效应直接关系到转移支付制度在缩小地区差距、促进社会公平、推进共同富裕上的作用。但是,已有文献都未关注转移支付的资本化效应,以及由此而产生的福利分化效应。本文的理论与实证结果表明,转移支付会资本化到房价中,如果忽略了这一结果,会对转移支付促进社会公平的效果评估产生偏差。转移支付原本的政策目标是惠及欠发达地区的低收入人群,但是资本化效应的存在,提高了这一人群的居住成本,不利于提升这一人群的福利,也扩大了当地居民的收入与财富差距。在国外文献中,对于转移支付资本化效应的研究也并不多,Hilber et al.(2011)和 Allers & Vermeulen(2016)分别使用英国和荷兰的数据,发现转移支付高度资本化到房价中。本文与这两篇文章的不同之处在于:(1)构建了一个理论模型,论证了转移支付资本化的作用机制;(2)进一步阐述了转移支付资本化对居民福利的分化效应,论述了转移支付资本化对促进共同富裕的不利影响;(3)从理论和实证两个方面,论证了转移支付资本化程度取决于当地住房供给弹性和人口流动性。
三、理论分析
(一)基准理论模型
地方政府在获得转移支付后,有更充足的财力用于公共品的提供,从而提升当地居民福利。但与此同时,转移支付促进人口流入(或减缓人口流出)、增加住房需求,从而产生资本化效应,进而对当地居民福利产生间接的影响。本文在Kline&Moretti(2014)思路基础上,构建理论模型阐明转移支付的资本化效应,及其对居民福利产生的分化效应。基于理论模型分析,本文得到命题1-4:
命题1:转移支付会产生资本化效应,即地方政府获得转移支付后,当地房价上涨。转移支付的资本化率小于等于100%。
命题2:住房供给弹性越小的城市,转移支付的资本化效应就越强。
命题3:人口流动性越大的城市,转移支付的资本化效应就越强。
命题4:转移支付增加对公共物品的影响具有不确定性,不确定性来源于政府对居民福利的重视程度。地方政府对居民福利重视程度越高,其将转移支付用于公共服务领域的规模就越大,转移支付的资本化效应就越强。
(二)生产性公共品讨论
在上面模型中,地方政府提供的公共品是民生性公共品,包括教育、医疗、生态环境等。民生性公共品提高地区的宜居性,从而吸引劳动力流入、带动房价上升。现实中,地方政府除了提供民生性公共品外,还提供基础设施、工业园区建设等生产性公共品,这些公共品有助于吸引企业投资,创造更多就业岗位,从而吸引人口流入。将模型做一定修改,从而反映出,转移支付通过增加生产性公共品,也会导致房价上升。
(三)转移支付资本化导致居民福利分化
转移支付尽管通过公共品提升直接增加当地居民的福利,但是居住成本提升,也会对当地居民的福利产生间接影响。即居民福利的变化可以分解为两项,第一项是直接由于公共品增加带来的福利提升,第二项是居住成本的增加间接造成的福利损失。基于此,本文将讨论,如果考虑居民房产价值的变化,则转移支付会对居民福利产生分化效应:拥有住房越多的居民,转移支付对其福利提升的正向效应越大。并由此得到如下命题:
命题5:转移支付对居民福利会产生分化效应,扩大了初始无房居民和有房居民之间的福利差距。转移支付的资本化程度越高,对居民福利分化的效应也就越大。
四、实证策略
本文使用地级市层面的面板数据,基于双向固定效应模型实证检验上级转移支付对城市房价的影响,具体实证模型设定如下:
其中,ln(housepriceit)表示i市第t年的房价对数值,ln(transferit)表示i市第t年获得的人均转移支付对数值。μt表示年度固定效应,用来捕捉所有地区共同面临的年度宏观冲击。γi表示城市固定效应,用来控制不随时间变化的城市固有特征;同时,由于有些城市固有特征,可能既影响了城市获得的转移支付数额,同时又对城市房价产生随时间变化的效应,因此本文还控制了城市随时间变化的当期特征Xit,包括人均GDP对数、产业结构(用第三产业产值比第二产业产值表示)以及人均金融机构贷款余额。这些随时间变化的城市当期特征,可能本身既受转移支付的影响,同时又对城市房价产生影响,因而产生过度控制的问题,因此在初始回归当中不放入这些控制变量,在稳健性测试中再行放入。此外,在模型中进一步控制了城市初始特征(Zi)与年度固定效应(μt)的交互项,从而允许这些城市特征在各年度对因变量产生异质性影响。Zi包括2001年城市的人均GDP对数、人口密度、平均海拔、平均坡度、是否民族自治地方、人均粮食产量。除此之外,εit表示误差项,我们将标准误聚类到市级层面。根据前文的理论分析(命题1),预期β的估计值为正。
进一步地,为了检验命题2至4——转移支付对房价的影响在城市间具有异质性,在式(15)的基础上,加入转移支付与城市层面异质性指示变量的交互项,具体如下:
其中,城市层面异质性指示变量Mi包括以下三个:(1)地方政府对居民福利的重视程度,本文使用2001年城市人均财政供养人员数量以及2001年城市所在省份的市场化指数衡量,前者越低,后者越高,代表政府对居民福利重视程度越高。(2)各城市的土地供给弹性,使用城市可开发土地面积占总面积的比重来衡量。不可开发土地定义为坡度在15度以上或河流湖泊三级以上区域,用总面积减去不可开发土地面积即为可开发土地面积。(3)用城市到海岸线的距离以及2001年各市人口密度来衡量人口流动性,离海岸线越远的城市,地理位置较为偏远、远离我国人口稠密地带,因而人口流动性较低,而期初(2001年)城市人口密度越低,意味着该地区的自然宜居性较差,对人口的吸引力较低,人口流动性也就较低。
五、实证结果
(一)基准结果
本文的双向固定效应回归基准结果见表1的第(1)-(3)列。其中,第(1)列汇报了仅控制城市和年份固定效应,不加其他控制变量的结果;第(2)列进一步控制了城市初始特征与年份虚拟变量交互项,以剔除不同特征的城市在随后各个年份所受到的差异性冲击;第(3)列在前两列的基础上进一步加入了城市当期的人均GDP对数、产业结构、人均金融机构贷款余额作为控制变量。结果表明:转移支付对房价有显著的正向影响,而且,无论控制变量添加与否,转移支付的估计系数都较为稳定。以第3列系数为例,其代表的经济含义是,城市获得人均上级转移支付增加10%,房价将上升0.40%。
表1 转移支付对房价的影响
注:*** 、**和*分别表示回归系数在 1% 、5% 和 10% 水平上显著;括号内为聚类到市的稳健标准误;城市初始特征包括2001年城市的人均 GDP 对数、人口密度、平均海拔、平均坡度、是否民族自治地方、人均粮食产量。下同。
(二)稳健性分析
1.改变样本区间。上文提到,《全国地市县财政统计资料》的数据只更新到2009年,因此2010-2013年的转移支付数据,本文用市级一般预算支出减一般预算收入进行近似代替。虽然上文通过数据比较,表明这一近似替代的偏差较小,但是为了检验结果的稳健性,表1的第(4)列汇报了将样本时间区间限定为2001-2009年的结果。结果显示,估计系数与基准回归结果相差不大。
2.更换转移支付数据来源。WIND数据库通过整理各地决算公开的数据,给出了2010-2013年部分城市获得的转移支付数据,同时笔者在国家图书馆查找了2010-2013年各个省份的财政年鉴,对转移支付数据做了尽可能的补充。我们将基准回归中2010-2013年的转移支付数据替换为补充的转移支付数据,2001-2009年转移支付仍然利用《全国地市县财政统计资料》的数据。结果汇报于表1的第(5)列,得到的结果与基准回归结果相似。
3.更换房价指标。表1的第(6)列汇报了使用Fang et al.(2016)计算得到的房价指数作为被解释变量的结果。结果显示,转移支付对房价有显著的提升作用。使用Fang et al.(2016)得到的估计系数略小于表1中的第(1)-(3)列中使用统计年鉴房价数据得到的基准结果。当然,两套数据覆盖的样本范围有所不同,Fang et al.(2016)所覆盖的123个城市,在全国300多个城市当中,属于规模较大的城市,因而此处得到的估计系数与表1中的第(1)-(3)列的结果并不直接可比。
(三)使用工具变量解决内生性问题
估计转移支付对房价的影响,还面临转移支付的内生性问题。通常低房价的地区其经济发展水平亦不高,上级政府可能对房价较低的城市给予更多的转移支付,由此导致估计的偏误。本文用初始年份每个城市在省内发展水平排名与省内各市获得的上级转移支付总额的交互项,作为城市转移支付的工具变量。初始年份每个城市在省内发展水平排名,是指2001年每个城市在本省各市当中的人均GDP排名,其背后的逻辑是,省内各市获得的转移支付总额对某个具体的城市来说是一种外生的宏观冲击,上级在分配转移支付时偏向经济欠发达地区的政策导向,可以被看作是这种宏观冲击的微观传导渠道。当一个省的转移支付总额扩大时,省内欠发达城市获得的转移支付规模扩大更为明显。这种构造工具变量的方式借鉴了Nakamura&Steinsson(2014)等的思路,是一种Bartik工具变量。该工具变量很大程度上满足外生性的条件。本文使用初始年份(2001年)的城市经济发展水平排名,而不是当年排名,初始排名不受样本区间内当期转移支付的影响。初始经济发展水平排名即使对当前房价有直接影响,作为城市固有因素,也已经被城市固定效应所吸收。同时,初始经济发展水平排名即使对当前房价产生随时间而变的效应,也已经被实证方程中已放入的城市人均GDP对数与年份虚拟变量的交互项(Zi×μt项)所控制。
具体而言,使用工具变量的一阶段回归模型如下:
其中,tottransipt表示在第t年i市所在的p省内各市获得的上级转移支付总和,ranki表示2001年城市i在本省各市中的人均GDP排名,其他控制变量与公式(15)一致。如果一阶段成立,系数θ将为正,上级转移支付总额扩大时,一个城市的初始发展水平排名越靠后,该城市获得的转移支付金额增幅就越大。
表2汇报了使用工具变量的回归结果。第(1)列和第(2)列汇报了二阶段结果,第(3)列和第(4)列汇报了一阶段结果。一阶段估计结果显示,工具变量与转移支付有显著的正相关关系,F统计量达到了500以上,说明不存在弱工具变量问题。二阶段估计结果显示,转移支付对房价有显著的正向影响。以第(2)列系数为例,其代表的经济含义是,城市获得人均上级转移支付增加10%,城市房价会上升0.99%。这一系数大约是OLS估计系数的2-3倍。这表明,OLS回归由于未处理内生性的问题,低估了转移支付的资本化效应。
表2 工具变量法的估计结果
(四)转移支付资本化率的测算
上文的实证结果表明,转移支付对当地房价有显著的正向影响,即转移支付存在资本化效应。进一步计算了转移支付的资本化率,明确转移支付资金在多大程度上转化到了房价上升中。由上文估计出的转移支付对房价的提升作用(估计系数β) ,可以使用如下公式计算转移支付的资本化率:
其中,average per capita transfer 为各城市获得人均转移支付的平均值,average housing price是各城市房价的均值,average per capita living space是各城市人均居住面积的平均值。r为折现率,我们分别计算折现率为0.03、0.04、0.05下的资本化率。β为表2所估计出的转移支付的系数。由于表2的回归中,转移支付和房价均取了对数,因此意味着转移支付增长1%,房价增长β%。式(18)中average per capita transfer×1%是将人均转移支付增长1%换算为人均转移支付金额增加多少元,将其除以贴现率r得到未来各期人均转移支付增长金额累计折现值。分母β%×averagehousingprice×averagepercapitahousingarea是转移支付增加所带动的人均房产价值的增加金额。实证分析使用的样本中,商品房平均销售价格的均值为1876.5元/平米,人均转移支付的均值为947.9元/人,人均住房面积的均值为31.8平米/人,数据取自CEIC数据库。
表3汇报了使用不同折现率计算的转移支付资本化率。第(1)列使用的是表2第(1)列中不加控制变量估计出的β,第(2)列使用的是表2第(2)列加入控制变量后估计出的系数β。在不同的折现率下,资本化率都未超过1,在0.3左右,这一结果与前文理论分析得到的结论相符。Hilber et al.(2011)和Allers&Vermeulen(2016)分别计算了英国和荷兰转移支付的资本化率,结果显示资本化率均达到1。中国的转移支付资本化率远小于1,根据前文的理论分析,可能有如下原因:第一,中国的户籍制度对人口流动产生了限制,导致劳动力不能依照自身福利完全自由选择居住地;第二,地方政府并未将转移支付全部用于供给公共品,而是部分用于了行政管理消耗;第三,样本区间内,我国正处于快速城镇化进程当中,土地和住房供给仍然具有一定的弹性。
表3 转移支付的资本化率
六、异质性分析
(一)土地供给约束
根据命题2,转移支付对城市房价的推动作用大小,会因城市土地供给弹性大小而异。如果一个地区的可开发土地有限,住房供应缺乏弹性,该地区转移支付的资本化效应会更强。本文使用可开发土地面积占城市总土地面积的比重来衡量城市的土地供给弹性。可开发土地占比越大,该地区住房供给弹性越大。表4第(1)列的估计结果显示,转移支付与土地供给弹性的交互项系数显著为负。这表明,城市的住房供给弹性越小,转移支付对房价的正向影响越大。这验证了命题2的理论推断,转移支付增加了当地公共品,从而对人口产生吸引力,当地居民对住房的需求上升,如果住房供给受限,那么房价上升幅度就会较高。
(二)人口流动性
根据命题3,转移支付对城市房价的推动作用,还会因人口跨地区流动性的高低而异。转移支付带来房价上涨,是因公共品增加或就业机会增加从而吸引人口流入。本文使用两个指标度量区域人口流动性的差异:首先,地理位置是影响城市对人口吸引力的重要因素。第二,我们还使用期初(2001年)城市人口密度作为人口流动性的衡量指标,城市初始的人口密度越低,意味着该地区的自然宜居性较差,对人口的吸引力较低,人口流动性也就较低。
将上述变量与转移支付的交互项加入模型(15)中,结果报告于表4第(2)、(3)列。结果显示,转移支付与城市到海岸线距离的交互项系数显著为负,与期初人口密度的交互项系数显著为正。这验证了命题3的理论推断,人口流动性越强,转移支付的资本化效应越高。
(三)地方政府对居民福利的重视程度
根据命题4的结论,转移支付增加对公共物品的影响具有不确定性,这种不确定性取决于地方政府对居民福利的重视程度。一个地区获得的转移支付增加,地方政府增加的财力,可能用于官员自身的消耗性支出,也可能用于公共品的支出,两者的相对比例取决于地方官员对居民福利的重视程度。如果地方政府越重视居民福利,而不是扩张行政管理支出,提升官员自身消费,那么转移支付资金将在更大比例上转化为当地公共品的提升,从而更能吸引人口流入,带动房价上涨。
为了对命题4进行实证检验,使用两个指标度量地方政府对居民福利的重视程度:第一个是2001年各市人均财政供养人口,该指标越高,地方政府越重视扩张行政管理经费,对居民福利重视程度越低;第二个是2001年各市所在省份的市场化指数,随着市场化进程的推进,地方政府对市场主体的利益更为重视,因而该指数越高,表明地方政府对居民福利越重视。表4第(4)、(5)列汇报了加入两个交互项的工具变量估计结果,人均转移支付与人均财政供养人口交互项的系数显著为负,与市场化指数交互项的系数显著为正,验证了命题4的理论推断:地方政府如果越重视居民福利,而不是行政消耗,转移支付对房价的正向效应就较大。
表4 异质性分析(2SLS)
七、机制分析
转移支付会导致房价的提高,很大的原因在于政府获得转移支付后,会增加公共支出,从而提高当地居民的生活质量或增加就业岗位,进而吸引人口流入或减缓人口流出,住房需求上升,在土地供给的限制下,造成房价的上涨。为了检验转移支付对房价的这种影响机制,本文首先检验了转移支付对人口流入的影响。使用常住人口口径,更能反映人口流入情况,但由于年鉴中仅能获取历年的城市户籍人口,因此仅能用户籍人口作为城市人口的衡量指标。表5第(1)列汇报的结果显示,转移支付促进了城市户籍人口的提升。对于人口净流入地而言,通常常住人口口径大于户籍人口口径,因此我们认为表5第(1)列估计的是转移支付对人口流入影响的下限。进一步地,检验了转移支付对当地就业机会增长的影响。表5第(2)列显示,转移支付对城镇单位就业人数具有显著正向影响。
转移支付吸引人口流入(或减缓人口流出),部分也是因为转移支付转化成为当地的公共服务。有关公共服务会提升房价已经得到广泛的研究,根据Tiebout(1956)的“公共支出理论”和Oates(1969)对税收和公共服务资本化到房价中的研究,公共服务通过不同地区间居民“用脚投票”的方式资本化于房地产市场,进而支撑了高房价(梁若冰和汤韵,2008)。
首先,民生性公共品的增加,直接提高了当地对人口的吸引力。为此,本文检验了转移支付对当地民生性公共支出的影响,表5中的(3)-(6)列汇报了使用一般公共预算支出、教育支出以及医疗卫生支出进行回归分析的结果,均显著为正。由于2007年进行了政府收支分类科目的改革,为了前后口径的统一,在检验转移支付与政府民生性公共支出部分使用的样本时间区间为2007-2013年。从中可见,转移支付增加了一般公共预算支出,其中教育、医疗支出均有所增长。接着检验了转移支付对当地生产性公共支出的影响,由于财政基本建设支出科目仅能获取2006年及之前年份的数据,因此在检验转移支付与生产性公共支出部分我们使用的样本时间区间为2001-2006年。表5中的第(6)列的结果显示,转移支付会带动城市政府基本建设支出的增加。
表5 机制检验: 转移支付对城市人口、就业及公共支出的影响(2SLS)
八、结论与政策启示
本文的理论和实证分析表明,转移支付提升了地区房价,产生了资本化效应。住房供给弹性越小,人口流动性越高的地区,转移支付的资本化率越高。转移支付产生资本化效应的机制在于,转移支付提升地方公共品水平,从而带来人口流入,增加住房需求,在有限的土地供给约束下,房价就会上涨。
转移支付产生资本化效应,意味着转移支付不仅通过公共品提升直接影响居民福利,还会通过资本化效应间接影响居民福利。具体来说,对于当地初始无房的居民,房租和房价上涨会造成生活成本上升,间接福利效应为负;对于初始拥有一套住房的居民,房产价值的上升与生活成本的上升相抵消,间接福利效应为零;对初始拥有多套房的家庭,房产增值超过生活成本的上升,间接福利效应为正。这意味着,转移支付产生了福利分化效应,初始持有房产越多的居民,受惠于转移支付的幅度越大。因此,如果转移支付的资本化率越高,居民间的福利差距就会进一步被拉大。
转移支付的资本化和福利分化效应导致财政资金未惠及低收入人群,不利于共同富裕目标的实现。因此从促进共同富裕、真正惠及低收入人群的目标上,在利用转移支付改善落后地区公共服务的同时,应该采取措施,防止转移支付过度资本化。具体而言,本文有以下政策建议:
第一,对于转移支付重点投向的地区,要加大住宅用地供应,让土地供应的增加匹配人口流入的增加,削弱转移支付的资本化效应。根据本文的理论与实证研究,土地供给或住房供给的弹性越小,转移支付的资本化程度越高。长期以来,地方政府在城镇建设用地供应结构上,偏向用低价供应大量工业用地,但在住宅用地供应上存在惜售、抬价的现象。要建立住房、土地与人口流动的联动机制,切实提高人口流入地区的住宅用地供应。值得注意的是,本文研究结论不仅适用于中央对各地区的转移支付,也适用于省对市、市对区县的转移支付。以大城市为例,市级政府对财力薄弱的郊区县加大转移支付力度,促进郊区县与中心城区公共服务均等化的同时,应该同步加大郊区县的住宅用地供应,让郊区县的土地供应与人口流入相匹配,最大限度地削弱转移支付的资本化效应。
第二,在加大以地区为目标对象的政府间转移支付的同时,应该进一步完善直接以人为目标对象的对居民转移支付,加大对欠发达地区低收入人群的精准帮扶。以地区为目标对象的政府间转移支付以实现各地区公共服务的均等化为宗旨,用于提供教育、医疗、基础设施等地区居民普遍可享受的公共服务,这些公共服务提高了地区吸引力,带来人口流入,但也提高了当地房价水平。而以人为目标对象的对居民转移支付,主要用于完善社会保障制度,保障困难群众的基本生活。对居民转移支付,不会因提升地区吸引力而产生资本化效应,而且能够精准帮扶,更好地实现社会保障托底的作用。中国已经建立了全世界最大的社会保障体系,未来应该进一步织密社会保障安全网。以城乡低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点,健全常态化帮扶机制,提高社会救助力度和精准性。应该将更多的社会保障事权和支出责任提升到中央或省层面,以更好地促进社会保障待遇的公平性,确保以居民为目标对象的转移支付精准直达到居民个人。实现养老保险的全国统筹,推进医疗保险、失业保险实现省级统筹,也是其中应有的重要举措。
第三,对于转移支付重点投向的地区,应该同步大力推进保障性住房建设,着力解决困难群体和新市民住房问题,在住有所居上持续用力,让低收入家庭免受转移支付资本化效应的不利影响。同时,应该注重对房地产市场实施科学、精准调控,坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”这一定位,加快构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。夯实城市政府主体责任,充分利用信贷、税收等调节工具,遏制投资投机性需求。加强房地产金融调控,严格控制资金违规流入房地产市场。
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