农村集体经济组织成员身份确认的实践疑难
城乡之间的人员流动，是坚持城乡融合发展、畅通城乡要素流动的重要内容。随着城乡人员流动的日益频繁，在实践中，面临着如何确认进城落户农民和返乡入乡人员成员身份的疑问。
第一，进城落户农民不会当然丧失成员身份。其理由有二：一是户籍并非成员身份的唯一确认标准。从成员定义来看，户籍在或者曾经在农村集体经济组织的人员，均可以作为成员，而并没有对户籍必须在农村集体经济组织的绝对要求。所谓“户籍曾经在”，主要是指因服役、就学等原因，导致户籍不在农村集体经济组织的情形。从确认标准来看，户籍关系不是成员身份确认标准的唯一考量因素。因此，仅仅发生户籍变动，不能认定进城落户农民必然丧失成员身份。二是与《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国农村土地承包法》制度衔接的需要。《民法典》第五十五条规定“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户”。农户的家庭成员中，应当至少有一名农村集体经济组织成员。如果进城落户农民必然丧失成员身份，在农户内全部家庭成员进城落户时，则会导致农户消亡，进而导致土地承包经营权应当被依法收回。这与《农村土地承包法》规定的“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”明显相悖。因此，《草案》第十八第一款并未将进城落户作为成员身份丧失的法定情形。值得注意的是，根据《草案》第十七条和第十八条第一款的规定，一是进城落户农民可以自愿退出成员身份；二是因成为国家公务员而进城落户的，由于公务员被纳入国家行政编制并由国家财政负担工资福利，无须以集体所有的土地为基本生活保障，不符合成员定义和确认标准，其成员身份必然丧失。
第二，返乡入乡人员不能当然取得成员身份。返乡入乡人员范围的广泛性与成员身份的相对封闭性之间存在不一致。《草案》第二条和第六条均强调农村集体经济组织是以土地集体所有为基础设立的地区性经济组织。因此，返乡入乡人员的成员身份可以分为三种情形：一是无须取得成员身份。《草案》第十九条第一款规定：因务工、经商、服役、服刑、就学等暂时离开集体经济组织的，不因此丧失成员身份。上述成员返回本集体经济组织创业创新的，无须取得成员身份。二是可以取得成员身份。根据《草案》第十五条规定，返乡入乡人员属于其他农村集体经济组织成员的，基于生产生活需要或者其他原因，经本集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意，可以依法取得成员身份，原有的成员身份丧失。三是不能取得成员身份。除了前述人员之外的，其他返乡入乡人员不能取得成员身份。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二十八条第三款规定：农村集体经济组织可以根据实际情况为返乡入乡人员提供相关的福利待遇。《草案》第十六条细化了相应要求：经本集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意，长期在本集体经济组织工作、生活，对集体作出贡献的其他返乡创业人员，虽然不是本集体经济组织成员，但是可以享受《草案》第十三条规定的成员部分权益和福利，但是不得承包农村集体经济组织发包的农村土地、不得申请取得宅基地使用权、不得参与分配集体土地被征收征用时的土地补偿费。
（肖鹏，作者系中国农业大学人文与发展学院教授）
责任编辑：
