劳动法为何在地方执行得面目全非？| 劳动法库
劳动仲裁机构是一种什么性质的机构？
我们从江苏、广东两省出台的两个劳动争议审理指导意见说起。2011年11月8日，江苏省高院、省劳动人事仲裁委联合出台《关于审理劳动人事争议案件的指导意见》（二），2012年6月21日，广东省高院、省劳动人事仲裁委联合出台《关于审理劳动人事争议案件若干问题的座谈会纪要》，两份最新出台的文件，对于劳动争议案件的审理从程序上和实体上作出了诸多指导意见，并要求本地所属的法院和劳动仲裁机构参考执行。
两地对于同一案件事实的处理方法存在不少迥然相异的做法，例如关于劳动者因用人单位未与其签订书面劳动合同而主张用人单位每月支付二倍工资的争议，从诉讼时效上看，“用人单位应支付的二倍工资差额，从劳动者主张权利之日起往前倒推一年，按月计算，对超过一年的二倍工资差额不予支持”。江苏的做法呢，是“从用人单位不签订书面劳动合同的违法行为结束之次日开始计算一年；如劳动者在用人单位工作已经满一年的，劳动者申请仲裁的时效从一年届满之次日起计算一年”。这两种诉讼时效的差异毫无疑问对劳动者的权益影响是巨大的。比如，如果劳动者入职一年单位均未签订劳动合同，入职满一年离职。在离职后即将满一年的前一天，如果劳动者在广东提起仲裁或诉讼，他只能得到一天的双倍工资差额。如果他在江苏呢，可以得到11个月的双倍工资差额。这种差别可谓天上地下。
而双倍工资的支付标准呢？同样可能天差地别。广东的做法是，以劳动者的应得工资，但不包括如下部分：（一）支付周期超过一个月的劳动报酬，如季度奖、半年奖、年终奖、年底双薪以及按照季度、半年、年结算的业务提成等；（二）未确定支付周期的劳动报酬，如一次性的奖金，特殊情况下支付的津贴、补贴等。江苏也同样规定按劳动者的应得工资确定，同时“包括计时工资或者计件工资以及加班加点工资、奖金、津贴和补贴等货币性收入。劳动者当月工资包含季度奖、半年奖、年终奖的，应按分摊后该月实际应得奖金数予以确定”。大家都知道，无论是广东还是江苏，企业给员工的基本工资是很低的，很多企业就是贴着当地的最低工资标准制定员工基本工资。劳动者需要付出大量的加班，拿到名目众多的季度奖、年终奖、双薪、提成等等，才能够得到一份体面的工资。往往劳动者的基本工资还不如加班费、年终奖等等项目加起来多。这样，同样不签订劳动合同，企业承担的双倍工资标准，对于那些奖金、提成项目多的人，一般而言，江苏与广东差别甚大。
两地省级高院和仲裁委，出台审理意见或座谈会纪要，同样的依据劳动法，为何做法却差别很大呢？中国是统一的单一制国家体制，全国人大和国务院制定的法律法规在各地的效力是相同的，而苏粤两地的具体做法如此差异，既有法律法规理解问题，其实更多的其实是劳动争议处理的机制体制问题。
在地方编制部门的审批下，实体化的仲裁院为财政全拨事业单位。这点和经济仲裁机构类似。劳动争议仲裁委员会具有依法独立处理争议的职责和职权，其调解书和裁决书具有法律效力；当事人不服裁决不能将仲裁机构作为被告，而只能就仲裁裁决书内容向法院起诉。仲裁委员会主任由劳动行政主管部门的负责人担任，仲裁院是劳动争议仲裁委员会的办事机构；劳动争议仲裁的《办案规则》和《组织规则》由劳动行政主管部门制定。由此可见，劳动行政部门在劳动争议中起着主导作用。所以说，劳动仲裁是介于司法与行政之间的准司法机构，但半行政化的色彩更多一些。
司法行为强调合规性和统一性，即使各地存在不同做法的“地方粮票”，但全国粮票毕竟是理直气壮的唯一标准。所以各地法院判案标准的统一性大于差异性，特别是最高院还不定期地推出各类案件的指导性案例，力求在全国范围内寻求裁判的统一。劳动仲裁机构也有全国统一的办案规则和组织规则以及实体法律，但是其毕竟还有半行政性性质，这种机构，运行中不可避免地在程序上、实体依据上和仲裁员裁决偏向上，体现了仲裁的半行政化特点。可做对比的是，国家人社部从来未提出国仲裁机构的全国裁判统一问题，也从来未颁布过劳动争议仲裁指导性案例，或者公报案例。可以说，国家人社部的这种不作为，本身也是行政机构运行特点，是导致全国各地仲裁裁判标准混乱的主因之一。兹举一例：带薪年休假争议，北京市劳动仲裁既受理又支持。江苏省仲裁则以争议事项属于劳动行政部门处理为由，不予受理。事实上，人社部《企业职工带薪年休假实施办法》第16条之规定，职工与用人单位因年休假发生劳动争议的，依照劳动争议处理的规定处理。北京的做法符合本条款规定，江苏的做法明显违反了本规定。如此涉及众多劳动者切实利益的劳动权利，省市之间规定截然相反，地方粮票大行其道，制定仲裁办案规则的国家人社部竟然掩耳盗铃，熟视无睹，这毫无疑问损害了我国单一制国家的法治建设。
原因何在？劳动争议具有显著的特点，主要是标的金额低、争议不大、案件事实简单，同时适用法律也很明确，多数案件适用简易程序，基本能做到快受理、快审理、快结案，象普通民事审判的那种动辄几个月、半年，甚至更长时间久拖不决的案件，非常之少。无论是仲裁还是诉讼，均强调劳动争议的处理效率。显然，仲裁45天结案，延期不得超过15天的刚性要求，比起民事诉讼的期限还是大大缩短了。
劳动争议处理鲜明的地方特色事出有因。由于各地劳动法实施环境的千差万别，地方政府处于招商引资的需要，对于企业劳动法方面的违规，在不出现突出的劳动关系紧张情况下，大多持宽容默许态度。比如在苏北地区的一些较大规模服装加工企业，动辄用工上千人，而按规定缴纳五项社保的却很少。由于需要营造良好亲商氛围，这种明显违法行为却不一定得到纠正。劳动法在当地的实施状况，显然有其历史和现实的诸多因素，也有产业结构和行业发展的阶段性特征，地方政府对于劳动法的适用不考虑这些地方特点，显然是不现实的。
此外，无论是仲裁还是审判机构，还不得不考虑案件裁判后的示范作用所带来的社会风险。其中最大的风险莫过于，个别案例成为引发集体争议、集体上访等更大规模的劳动者维权行动。最终给投资者、地方政府带来重重压力。相比之下，普通民事诉讼案件，如合同纠纷、债务纠纷、婚姻家庭矛盾纠纷等等，一般都具有个性化特点，很少会通过案件判决带来其他同类型事件矛盾集中爆发的。
刑事案件容易激起以网络舆论为代表的新媒体的爆发式传播，并且在仇富仇官等社会情绪的耸动下，激发社会大众的关注申讨等热潮。比如云南“赛家鑫”案、浙江吴英案，均可以看到社会舆论的重大影响力，以至于通过启动再审和死刑复核等手段，改变了原终审判决结果，满足了社会大众的心理预期，原来汹涌澎湃的舆情民意迅速平息。北京等地法院要求对于重大案件的裁决影响进行社会风险评估，以降低司法裁判带来的负面社会影响。就是司法机关主动预判社会影响从而慎重选择裁判结果。相对于刑事案件严格的办案程序、证据规则和法律适用，劳动仲裁在这方面显然要宽松的多。于劳动仲裁面对的往往是有相同诉求的同一群体，争取权利的呼声一旦响起，立刻便可演变为群情激奋的共同要求，通过群体上访、仲裁等手段表现出来。
正因为劳动纠纷案件的这些特点，加之我国劳动纠纷的仲裁前置程序要求，使得仲裁机构处理时不得不在维护法律权威和维护劳资关系稳定方面寻求平衡。一方面劳动法的基本要求必须得到体现，另一方面，本地企业的习惯做法、承受能力也需要照顾。只考虑法律法规完整全面实施的单方面做法，只会带来劳资关系迅速恶化，只考虑资方利益漠视劳动者权益，则又在整个社会法制进步面前无所作为，并将饱受舆论压力，因而仲裁机构职能在两种力量的压力下小心翼翼地走钢丝寻求适当平衡。
结果，就是我们现在所看到的局面，劳动仲裁地方粮票盛行于世。
