试论备案审查制度建设的三个聚焦

备案审查制度建设不仅是全面深化改革的重要内容，同时也是全面深化改革的制度保障。

习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出，要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。

备案审查制度就是要通过加强自身建设，来保障全面深化改革的各项政策不因内在矛盾而自相抵触，从而达到政策法规的内部和谐一致，共同推动全面深化改革。

一是要重点监督规范性文件向社会的公布情况。信息公开是监督的前提，是公民监督公权力行使的重要制度机制。必须确保“一府一委两院”有长期稳定且覆盖传播面广的发布平台，并完整且及时地发布规范性文件。

二是要对全面深化改革的规范性文件进行主动的专项审查。2023年7月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议强调，建设更高水平开放型经济新体制、推动能耗双控逐步转向碳排放双控。为了贯彻落实党中央大政方针政策，地方必将制定一批新的规范性文件、清理一批旧的规范性文件。对新制定的规范性文件进行合宪性、合法性、合理性的审查，对应当清理的旧的规范性文件进行及时有效地废止或修改，将是专项审查的重点。

三是要密切关注全面深化改革的规范性文件的社会反映，畅通被动审查的渠道。全面深化改革关系到广大公民、企业、社会团体等的切实利益，通过借助社会力量，贯彻全过程人民民主，可以在很大程度上解决备案审查工作信息不对称与动力不足的问题，增强备案审查制度的权威。

三、备案审查制度建设应当聚焦于概念明晰的需要

法律概念涉及人们的重大利益，因为它与相关的法律相联系会产生实际的后果。法律概念的语义构成法律适用的界限，其语义不明将会对它的论证方式增加论证负担。因此，概念是研究法学的起点，有着实践理性的特征。

概念的实践理性特征决定了概念的确定是为立法目的而存在的。我国的立法目的即是将党的领导在各种情形中的具体化，将党的大政方针政策落实到概念的具体化，将政治事实落实到法律事实。

党的十八大以来，我国备案审查制度不断完善和发展。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪、违法的规范性文件。党的十九届四中全会将对规范性文件的备案审查上升为保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度的高度。党的二十大首次将备案审查制度写入党的全国代表大会报告，这是以习近平同志为核心的党中央在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，围绕推进全面依法治国、加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系，对备案审查工作提出的新的更高要求。

规范性文件在《监督法》颁布实施之前只是一个学术概念，2007年的《监督法》专设了第五章“规范性文件的备案审查”后，才使得规范性文件成为一个明确的法律概念。

目前在备案审查工作实践中，对规范性文件的概念，特别是对除法规、规章、司法解释之外的规范性文件的界定仍存在模糊地带。比如，政府和政府部门制定的规范性文件的权限划分；最高法、最高检的司法解释和实际起到业务指导作用的典型案例和其他文件的权限划分；规范性文件单列文号后其他文件的监管等问题仍无明文规定。这不仅影响备案审查的范围界定，还使得对规范性文件的监督有了盲点和堵点，亟需法律法规的规范。

四、结语

概念明晰是精密推理和详细论证的基础和前提。我国自古就有“正名”的传统。

孔子首先提出“正名”的重要性。有个学生问他：若您要治理国家，先做什么呢？孔子说：“必也正名乎！”他认为“名不正，则言不顺。言不顺，则事不成。”在社会关系中，每个名都含有一定的责任和义务，负有这些名的人都必须相应地履行他们的责任和义务。（《论语》）

后期名家发展了“正名”的概念，认为“正名实”，即纠正名实关系不正，是“化天下”的第一步。惠施强调实际事物是可变的、相对的这个事实，公孙龙则强调“名”是不变的、绝对的这个事实。

《墨经》将“察名实之理”作为“辨”的基础，并发展出一整套“辨”的推理和论证的哲学。

儒家现实主义派荀子指出“制名以指实，上以名贵贱，下以辨同异。……故王者之制名，名定而实辨，道行而志通，则慎率民而一焉。”（《荀子·正名》），认为创立新名，定其意义，是君主及其政府的职能，而且只有定名实，才能统一天下。法家集大成者韩非，用术这个名词表示正名学说是“循名而责实”（《韩非子·定法》。

用马克思主义的观点来看，“名”是意识，“实”是物质。先有“实”而后有“名”。“实”对“名”有决定作用，“名”也对“实”有能动作用。

实证分析中有“鞋”和“脚”的比喻。“鞋”相当于“名”，“脚”相当于“实”。在法学中，所谓“拿鞋找脚”，就是说为了说明某个法学概念、理论、规则，而寻找典型例证进行论证的过程。所谓“拿脚找鞋”，就是从大量案例、法律事件、经验事实中寻找、提炼法学原理、规则和法的共性。

备案审查制度建设方兴未艾，一方面要“拿脚找鞋”，聚焦于现实存在的突出问题和全面深化改革的需要，全面认识实践、总结实践，将对实践的感性认识上升到理性认识，建立我国备案审查制度的概念系统、理论系统、规则系统。另一方面也要“拿鞋找脚”，聚焦于备案审查相关概念明晰的需要，让对备案审查制度的理性认识回到实践、指导实践、改造实践，从而使认识受到实践的检验而得到修正、补充、丰富和发展。

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